[消防培训]火灾原因认定和火灾责任认定可诉性的争论

[消防培训]内容导读：

    本期推送一篇关于火灾事故认定可诉性探讨的文章，通过多个视角给读者进一步深入体会了解火灾事故调查的性质。阅读时需注意，本文是编者节选自原作者硕士论文《火灾调查制度究》，因无上下文衔接，可能会造成读者在阅读时对某些问题感到突兀，感兴趣的读者可自行从知网查阅全文阅读。另外，由于原文写于2007年，现行《消防法》于2009年修订，因此文中部分所述内容与现行火灾事故调查实务不相符，编者建议读者可从文中论述的角度思考火灾事故认定的性质而不必拘泥于火灾事故责任认定。

    火灾原因认定和火灾责任认定可诉性的争论

    邓亮

    认定是指确定的认识和肯定，具体是指人们在充分认识某事物的基础上所作出的决定。在火灾调查中，火灾原因认定是指在公安消防机构通过调查询问、现场勘验以及其他调查活动，对能够证明火灾原因的条件和因素进行分析后所作出的科学决定。火灾责任认定是指在公安消防机构在查明火灾事实后，根据行为人的行为与火灾之间的因果关系，以及该行为在火灾事故中所起的作用等事实，对火灾责任作出的决定。可诉性是在实践中被广泛使用，但含义并不十分明确的概念，通常包括民事行为的可诉性、刑事行为的可诉性和行政行为的可诉性。火灾原因认定和火灾责任认定的可诉性属于行政行为可诉性的范畴，是指公安消防机构作出的火灾原因与责任认定在一定条件下，是否诉诸司法审查的一种属性。[1]

    自2000年7月20日,《人民法院报》刊登了《“重大火灾原因认定书”是否可诉》一文后，许多学者和消防工作者纷纷撰文发表自己的看法，司法实践中也出现了可诉或不可诉两种截然不同的做法。至今，火灾原因认定和火灾责任认定是否可诉仍然没有统一的认识，主要有三类观点：

    第一种观点认为火灾原因认定和责任认定都不可诉。理由包括两条：

    （1）认为火灾原因认定与火灾责任认定是公安消防机构运用专业知识就火灾的有关专门性问题作出的判断，如果进入诉讼程序只能一种证据，就证据而言不存在引起诉讼的问题。[2]

    （2）以公安部的相关批复为依据。2000年公安部《关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》中规定：“火灾责任并不确定当事人的权利义务,不是一种独立的具体行政行为,不属于《行政诉讼法》第11条规定的受案范围。”据此认为火灾责任认定不具有可诉性，该《批复》虽然没有就火灾原因认定是否具有可诉性作出规定,但从其精神也认为火灾原因认定亦不具有可诉性。不过，持此观点的仅为少数。

    第二种观点认为火灾原因认定与责任认定都可诉。这是目前多数学者所持的观点，理由如下：

    （1）公安消防机构有权对火灾原因和责任作出认定，具有行政主体资格。“公安消防机构对火灾调查的职权行使有法律明确授权，是公安消防机构的法定职责”[3]。把“火灾原因和火灾事故责任认定仅仅看作是一种证据,在理论上是混淆了行政执法证据与行政执法行为的区别”[4]，火灾原因认定与责任认定不是一种证据。

    （2）火灾原因和责任认定是一种行政确认行为，不属《行政诉讼法》受案范围排除之列。例如，有学者认为，“公安消防机构作出火灾原因和火灾事故责任认定的行为，虽然不直接确认相对人的权利义务，但却决定了当事人承担一定义务的前提,是相对人享有或承担一定义务的先决条件,因而是一种行政确认行为”[5]。作为具体行政行为一种的行政确认行为，应属于行政诉讼的受案范围。

    （3）火灾原因认定和责任认定必然影响火灾当事人的权利和义务。公安消防机构作出的火灾原因认定和责任认定虽然不直接确定相对人的权利义务，但却是决定相对人权利义务的先决条件，对特定的相对人的权利义务产生了实质性的影响，该认定在未依法定程序撤销前始终有效。

    （4）当然最重要的是，通过将火灾调查事故工作纳入行政诉讼范围，依法接受人民群众和司法部门的监督，对自觉依法行政，提高火灾事故调查质量都具有促进作用。因此，火灾事故调查结论应当作为可诉行政行为。

    （5）公安部《关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》超越了其法定职权,违背了立法法，行政诉讼法的相关规定及行政法的基本原理,应不具有法律效力。

    第三种观点认为火灾原因认定不可诉，火灾责任认定可诉。此观点与上述观点最大的区别在于对火灾原因认定和火灾责任认定两个概念进行了区分，并根据对两种认定各自的行为属性及特征分析，认为火灾责任认定可诉，而火灾原因认定不可诉。火灾责任认定可诉的理由与观点二基本相同，而火灾原因认定不可诉的理由包括：

    （1）火灾原因认定是与火灾责任认定有紧密联系，但又属于性质不同的两种行为。首先，火灾原因认定的基础是现场勘验、调查访问，以及技术鉴定等一系列调查活动，而火灾责任认定的依据则是包括火灾原因认定、火灾损失，行为人的行为与火灾之间的因果关系在内的火灾事实。其次，火灾原因认定是火灾责任认定的基础和前提，没有火灾原因认定，火灾责任认定也无从谈起。[6]再次，正确的火灾原因认定依赖于人们对火灾这一现象的科学认识和通过调查活动收集证据多寡，是对火灾原因的科学分析与解释，本身不对行为人行为在火灾中的地位和作用作出法律评价。最后，从程序而言，火灾原因认定从本质上仍属于程调查序的一个环节，如果不将《火灾事故调查规定》第24条和第31条之规定考虑在内，火灾原因认定更像是一份原因分析报告，从这一角度看，将火灾原因认定称之为火灾原因分析或许更为准确。只是由于火灾原因认定处于调查程序的末端，且与责任认定和处罚决定联系紧密，容易与后两者相混淆。

    （2）假设火灾原因认定具有可诉性，将会面临现实和理论的困难。

    首先，如果火灾原因认定引发行政诉讼，依据《行政诉讼法》第32条之规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，公安消防机构应当提供作出火灾原因认定的证据和所依据的规范性文件。在这里，为了证明火灾原因认定合法、合理，公安消防机构需要提供很重要的两部分事实，一是认定火灾原因的证据；二是认定火灾原因所依据的规范性文件。认定火灾原因的证据比较好理解，但认定火灾原因所依据的规范性文件是什么就不清楚了。事实上，目前认定火灾原因既没有可依据的实体性规定，也没有制定相关的行业标准，而且，受到现代科学技术发展的限制，火灾认识的局限性仍然很大，加之火灾原因本身错综复杂，这些情况决定了制定火灾原因认定的规范性文件在一定时间内还难以突破。

   其次，依据公安部2002年《对<关于消防执法中几个问题的请示>的批复》中“对于放火嫌疑案件，应当及时通知刑事侦查人员参加调查。构成放火案件的，作出火灾原因认定，制作《火灾原因认定书》，移交公安机关刑事侦查部门立案侦查”之规定，对构成放火案件的火灾，公安消防机构还应在移交刑侦部门立案之前作出原因认定。[8]如果火灾原因认定被纳入行政诉讼的范围，完全可以使两类互不影响的程序在实践中发生激烈的碰撞，甚至出现行政诉讼程序干扰刑事诉讼程序的怪事。

    最后，如果火灾原因认定引发行政诉讼，法院将面临如何审查火灾原因认定的问题。准确的火灾原因认定既依赖于充足的通过调查询问、现场勘验以及其他调查活动收集到各种的材料，更依赖于调查人员依靠自身广博的专业知识、丰富的经验积累和对火灾现象的深刻认识，把这些看似“毫无关联”，又“支离破碎”的材料与引发火灾的条件联系起来，并最终作出科学的分析。从本质上讲，火灾原因的认定更像是对火灾所进行的一次科学考察与分析过程，具备高度的专业性和科学性，而这也正是作为调查主体的公安消防机构所擅长的。当法院审查火灾原因认定时，由于缺乏有专业知识、技能和经验的人员，且行政诉讼滞后于火灾调查工作，火灾现场此时多已被清理或破坏，只能依靠之前调查收集到的证据与事实，如果此时要对火灾原因认定进行实质性的审查，面对技术和现实上存在的巨大困难，只会使法院的审查进退两难。

    出于相同原因的考虑，在英美法系国家，“法院只能在宪法规定的司法权限范围以内活动,必须尊重行政机关的职能及其专门知识和经验,不能妨碍行政效率的发挥”。[9]法院虽然可以对行政机关的行为进行司法审查，但这种审查一般是在尊重行政机关对事实判断的基础上进行的。大陆法系国家虽然受职权主义诉讼体制的影响采用严格的审查标准，但近年来做法也不是铁板一块，如日本对于行政机关作出的事实认定采用实质性证据规则，只进行有限的合理性审查。[10]这就意味着，出于对公安消防机构专业判断的尊重，对火灾原因认定的审查更多的只能限于形式的审查，即公安机关消防部门基于严格履行了调查程序而作出的火灾原因认定，法院是应该予以支持。不过，这种形式上的审查对火灾原因认定而言，其实际价值和意义有多大，是否有必要必须通过耗费司法资源，以诉讼的方式解决该类问题，确实值得我们思考和怀疑。 （转自“消防法律研究”微信公众号原创，转载请注明原出处）

    参考文献

    [1]作者认为，可诉性是行政行为的本质属性，如果行政行为不具有可诉性，则不成其为行政行为。不过，这一结论还需经过历史的和现实的、理论的和实践的进一步考察。参见郝明金著：《行政行为的可诉性研究》，中国人民公安大学出版社2005年9月版，第82页。

    [2]参见曹晓强：《火灾原因和事故责任认定的探讨》，《成都电子机械高等专科学校学报》，2005年第1期，第89页。

    [3]参见林洁：《论消防行政诉讼中的火灾事故调查结论》，《引进与咨询》，2004年第8期，第37页。

    [4]参见李佑标：《火灾原因和火灾事故责任认定的可诉性研究》，《武警学院学报》，2002年10月，第67页。

    [5]参见党忠民：《论火灾原因和火灾事故责任认定的可诉性》，《武警学院学报》，2003年4月，第81页。

    [6]参见费英哲：《火灾原因认定书的不可诉性分析》，《广西政法管理干部学院学报》2003年第18期，第75页。

    [7]公安部技术监督委员会最近批准发布了两项公共安全行业标准，编号名称分别GA653－2006《重大火灾隐患判定方法》和GA654－2006《人员密集场所消防安全管理》，这两项标准均为强制性公共安全行业标准，自2007年1月1日起实施。参见《人民公安报－消防周刊》，2006年12月26日，第704期。

    [8]笔者在调研时曾收集到这样的案例：发生在武汉某区的一起火灾，经初步调查后怀疑涉嫌放火，公安消防机构遂下达《火灾原因认定书》，准备移送刑侦部门。当事人知晓后，以不服火灾原因认定为由提起行政诉讼，刑侦部门也借此以原因尚不明确为由拒绝接受移送的案件，使公安消防机构调查工作陷入两难境地。

    [9]参见王名扬著：《美国行政法》（上），中国法制出版社，1995年1月版，第567页。

    [10]参见朱新力：《论行政诉讼中的事实问题及其审查》，《中国法学》，1999第4期，第53页。